北京毕业生落户新政被指侵权 出台程序遭质疑

　　郭山泽／漫画

　　“超龄”击碎“北京梦”

　　4月18日，来自北京市人力资源和社会保障局（下称市人社局）信访处的一封邮件，似一瓢凉水浇在欧一馨和她的同学头上。

　　欧一馨今年33岁，是北京某师范大学的研究生。3年前，为了与在京工作的丈夫团聚，她从湖南考到北京读研。多年工作经历，让她的研究生学习游刃有余，她向记者展示了一摞荣誉证书和职业证书。她还利用周末在一所农民工子弟学校义务教授英语，满是孩子笑脸的照片贴在她宿舍墙上。

　　从去年下半年，她开始为工作奔波。经过多次笔试、面试、试讲，初步确定了一所中学，春节前和区教委签订了就业意向书。“这对我和我的家庭非常重要。丈夫虽在京工作多年，但所在单位解决不了户口。”

　　进入4月，她从网上看到北京通过年龄限制落户的信息。“开始觉得是谣言”，北京人社局官网上也没有任何信息，但网上一个“维权群”，让她开始不踏实。群里面的人，都是像她一样“超龄”的应届毕业生。于是，她和同学给人社局信访中心发了邮件，以探真伪。

　　人社局18日回复的邮件说，“北京市原则上要求毕业当年本科生不超过24岁、硕士生不超过27岁、博士生不超过35岁，在校学习期间无在职工作经历（不含校外实习实践经历），所学专业与接收单位的主营业务和工作岗位要求一致。今后市属各用人单位招聘非北京生源毕业生，按新要求执行。”

　　这封邮件意味着，她成为“北京人”的梦想很可能破碎。欧一馨欲哭无泪。

　　以年龄限制在北京落户的“新政”，一石激起千层浪。网友“浪子”告诉记者，他放弃了稳定工作于2011年考上北京一所医科大学读博，明年毕业，可今年已经36岁。“导师答应我留下来工作。面对新政策，我不知道该怎么办。虽然可以去外地找工作，但在北京生活一直是我的梦想，如果考前有这政策，无论如何也不会辞职考来读博的，真的很受伤！”

　　5月初刚接到北京某高校MBA录取电话的方兴竹也一点高兴不起来。他说，从高考来到北京上学、毕业、结婚、孩子落户、买房、买车，他无时无处不在受户口限制。为了从根本上解决问题，在京工作8年终于有些积蓄后，他决定走考研落户这条路，“工作学习从来没难住过我，如今唯一的希望也被收走了。”

　　5月3日，北京市人社局通过人民网表示，这一措施只是指导性意见。“目的是在严格控制户籍人口增长规模的前提下，引进急需紧缺的优秀非京籍毕业生。不断优化本市人才队伍的专业、学历和年龄结构。引进非京籍应届生的重点是连续升学、初次参加就业的年轻人群，而非有长期工作经历、在职就读的人群。对于超35周岁、有较长工作经历及在职学习的人员，如属北京急需紧缺的高素质人才，有其他相应的进京渠道。对2013届毕业生中已与用人单位达成了初步接收意向的，由用人单位提出申请，仍可按规定引进。”

　　最后一句话，让欧一馨看到了希望。市人社局工作人员告诉记者，5月6日已全部通知各区县执行一年过渡期措施。

　　或许，她可以赶上成为北京人的末班车。之后的学弟学妹，将不再有她的幸运。

　　反对：对公民平等权的侵犯

　　记者采访了多名在京高校就读的应届毕业生。一位即将进行博士论文答辩的同学说，如果因为年龄不能解决留京户口，未来科研路子肯定要坎坷许多。其实，超龄往往由很多因素造成，比如农村上学普遍较晚，学医等专业本科5年，还有研究生阶段交流联合培养的，很容易超龄。这和本人主观不努力不优秀无关。

　　虽然北京市人社局表示“对于超35周岁、有较长工作经历及在职学习的人员，如属北京急需紧缺的高素质人才，有其他相应的进京渠道”，但他认为，走这条路更难，不确定因素更多。

　　“新政”在网上也引来热议。在超过3万网友参与的网易问卷调查中，近50％的人认为该“新政”涉嫌歧视。网友“心不在焉王”说：“马云同学当年复读三年才考上杭州师范。如果在今日想入北京户口，绝对超龄。”“在云中在梦中”更是追问：“人的自由和梦想就是被这重重人为设置的壁垒给扼杀了。这些鸿沟的设置合理吗？”

　　首都经济贸易大学法学院教师张兴博士对记者说，现在异地工作异地生活的人很多，但法律始终没有明确迁徙自由的规定。从与宪法平等权和人权条款相一致角度看，这项政策是有问题的，有违宪法基本精神。

　　北京大学法学院教授张千帆表示，宪法第33条明确规定了“公民在法律面前一律平等”。其中“法律”，包括该政策所属的规范性文件。他强调，对于平等权的保障不应被不相关因素（比如年龄）打扰。

　　赞同：有一定现实合理性

　　对这一“新政”，也有人表示理解、赞同。

　　网友“五爪金龙”说：“支持该政策。北京人口已经爆炸，再增加只会继续提高房价，造成规模不经济。想办法让知识分子转向中西部城市、广大农村，推动城市化发展。”

　　中国社会科学院法学研究所副研究员李洪雷博士认为，判断合理性标准主要有两个：一是以年龄为基础区别对待，是否出于一个正当的目的；二是措施与目的之间是否存在合理关联，能够在一定程度上促进该原则的实现？根据市人社局相关人员通过媒体的解释，“新政”的目的在于调整北京人才队伍年龄结构，优先给年轻应届毕业生以更多的留京发展机会，这一目的未必每个人都赞成，但应当承认还是具有一定的合理性；而这一措施也有助于这一目标实现。特别要指出的是，在关涉到留京落户这样一个在中国当下具有高度政策性的领域，如果要以平等原则为基础对其进行合宪性判定，应当予以较大程度的尊重，只要不是为了实现明显不正当的目的，或者显然不能促进该目的的实现，应当承认其合宪性。

　　中国人民大学法学院教授杨建顺认为，从就业机会均等看，这项政策中涉及侵犯平等权。从合宪合法性上讲，保障平等权需要同样事情同样对待，同时允许合理差别，对存在的合理差别应一视同仁。但最重要的问题是设限是否是招聘人才这事所需要的。“‘我劝天公重抖擞，不拘一格降人才’的人才观，有助于形成梯队型人才队伍，这是人才培养的规律要求，也是人才可持续性发展的思路。”但从现实角度看，留京指标短缺，“一年仅一万左右”，在高学历高素质人才政策下，确立这样的指标应给予暂且宽容与理解。为了推动人口调控工作，必须有个基本标准，否则很多问题难以解决，而划线就存在不公平。所以，一刀切不合理之处如在具体操作上开了灵活处理的口子，可以具有一定程度上的合理性。

　　“新政”出台程序备受质疑

　　网友“Mr口味重”说：“据说2011年留京户口指标减缩，而同年毕业的外地在京大学生有16万，这都没算大学不在北京上而去北京工作的。”“实话实说的龙”说：“首都是人民的首都，理应优选多套方案好好规划一番。”

　　张千帆认为，这个政策涉及在京的外地户籍公民，制定过程应听取全国人大意见，至少经过北京人大。简单由政府职能部门商量敲定，不符合程序合法性。程序的不慎重必然会产生实体上的问题。

　　李洪雷也认为，承认合宪性并不意味不存在公共政策制定方面的问题：首先，措施本身是否明智或者适当？北京常住人口每年增加五六十万，而每年外地毕业生留京指标不到1万人，大学毕业生中超过24岁、硕士毕业生超过27岁，数量亦有限（而博士毕业生留京原本就有35岁的限制）。出台这样的规定，对于有关方面所声称的调整人才结构的效果微乎其微，而对其与“包容”的北京精神构成鲜明的反差，且对极少量的超龄生的利益构成重大的损失。这样的政策可以说极不明智。其次，规定出台非常仓促，赶在毕业生求职尾声的4月份推出（据报道是年底商定但未对外公开），让毕业生措手不及，只是在引起巨大的社会反弹后，才对其实施时间予以了一年过渡期限制；第三，该规定名为指导性文件，实际上具有强制性，其效力等同于行政立法。而北京市人社局并没有行政立法权。对于留京条件这样关乎诸多人切身利益的事项，还是应由北京市人民政府制定规章为宜。最后，从市人社局相关人员的介绍可知，该规定的出台，并没有经过专家的论证，也没有征求相关方面的意见，这对于一个现代的开放型政府是很不合适的，也影响了其内容的科学性。

　　张兴说，虽然还没有明文规定如何制定规范性文件，但起码应坚持公正、公开、公平、合理的原则。从《政府信息公开条例》规定看，市人社局应据此主动公开，而实际上是“被公开”，这与民主法治原则不符。与就业相关的政策关系十几万学子对未来的规划和选择，不应该“偷偷摸摸”，毕业生去打听了才公开。

　　杨建顺认为，从公共政策本来属性讲，制定过程需要民众参与、调查研究、专家论证、最后决策等环节。公共政策的民主性，参与机制必不可少。出台前需要做大量调查研究，获得一手数据，给予实情数据支撑；要到各用人单位了解年龄对工作的影响，进行利弊得失分析。因涉及福利投入，还需进行成本效益分析。当然，很少有百利而无一害或者百害而无一利的公共政策，带来的利弊，往往不明显，因此对年龄设限利弊更需要扎实的调研和论证；调研用人单位情况，总体把握人才状况后，专家进行论证，给以科学的支撑。这样才能得出超龄学生是不是适合这个岗位，拍脑袋出个一刀切的决策是不行的。科学决策需要风险排除、集体讨论的程序保障。只有参与做到，调研做好，论证做实，人社局做出的指导性意见才有正当性和可支持的理由。

　　对“新政”可否提起司法审查

　　如果有毕业生认为“新政”侵犯了其权益，他可以提起诉讼吗？

　　张兴认为，对于抽象的行政行为，目前不可直接起诉。如果有一个具体争议案件，可以启动行政复议和行政诉讼救济程序维护自己权利，可以要求答复，不答复的，可以申请复议，或者不服直接提起诉讼。

　　李洪雷说，如果有毕业生已经与用人单位签订了协议，现在用人单位以北京市出台新的规定为由毁约，该毕业生以用人单位为被告提起诉讼，则法院在该诉讼中可以对该规定的合法性进行附带审查。

　　对在读研究生或希望经过努力原本可以落户的人群利益的诉求，张千帆说，行政许可法有信赖利益保护原则，之前没有这个政策，也不可能预见到，放弃其他机会来到北京，如今失去留下可能，除了可以走法律维权外，也可以做调解谈判来协调解决，应该根据具体情况照顾特殊人群。

　　杨建顺说，我们身处多元化社会，万事都不会整齐划一，因此公共政策的制定需要充分考虑到：原则性加例外、制度加非制度、一般加特殊，不能搞一刀切。目前此事，市人社局仍欠大家一个充分的说法：理由的说明和解释、程序公开和说明，为什么是年龄限制而不是其他。这些不说明白，很难服众。

　　张兴说，政府设有法制办，但是从外部看到的政府决策的出台并未进行合法性论证。面对质疑，有关部门必须认真答复。

　　网友“小野猫”说：这次选择还是比较短视，暂时把一些人驱逐出北京，表面上看缓解了北京压力，实际上为今后埋下隐患。

　　不少网友也在为落户支招。网友“sweet”说：想留京的童鞋还是可以想想其他的办法。网友“缓缓”说：获得北京户口的途径还有很多，就业在京央企、中关村等高新技术区；留学获得硕士以上学位的；和北京市民结婚15年，45岁以上的；部队及其家属；投资800万元左右；见义勇为奖励；黑市18万元以上等等。所有办法中，还是应届生相对容易和经济。

　　采访中，中国人民大学就业指导中心郝老师告诉记者，每年毕业生通过市局落户的和走人事部落户的数量差不多。