教育视点：中国义务教育从“温饱”奔向“小康”

　　如今，四川省仪陇县新政镇小学副校长何绪铜再也不担心孩子们会因为交不起学杂费而失学了。

　　而在10年前，何绪铜在一个学术会议上听到教育部一位负责人说，国家将在2007年“基本实现九年义务教育免费”时，他和很多参会者都无法相信。

　　“中国怎么可能做得到？”何绪铜说，听起来那是西方发达国家的事情。

　　毕竟，1986年实施的《义务教育法》里就写着“国家对接受义务教育的学生免收学费”。但何老师不相信这一句话会真正落实。

　　作为最基层的教育工作者，出身农村的何绪铜在上世纪70年代因为没有缴清1.5元的学杂费而差点中途辍学。

　　到了1984年，当从师范学校毕业的何绪铜回到自己的母校——仪陇县新政镇河西村小任教时，还有不少学生从开学一直到放假，也没有交齐已经涨到3.61元的学杂费。

　　从上世纪八十年代起，农村义务教育实行分级办学、分级管理，乡镇承担了管理农村义务教育的责任和几乎所有的支出。

　　有人说，这是“最大规模的教育给了最没钱的政府”。“中国特色”的办学之路诞生了：财政投入、农村教育附加费和农民集资，构成了农村义务教育支出的三大块。这种模式被戏称为“人民教育人民办”。

　　对何绪铜这位基层教育工作者而言，免费义务教育更像是一个遥不可及的梦想。

　　但是，他不知道的是，在中央和地方政府之间，在不同的中央部门之间，在学者之间，一场关于“义务教育是否列入公共财政保障”的争论，从2000年就已经开始了。

　　这一年，为了减轻农民负担，安徽率先在全国进行税费改革试点，取消了农村教育附加费，农村义务教育也不得向农民集资。农村义务教育经费的来源仅依靠乡镇财政，而乡镇一级财政难以独立支撑农村义务教育所需要的费用，农村教师工资被长期拖欠。

　　在2001年3月召开的全国人大九届四次会议上，全国人大代表、当时主管全省基础教育的安徽省教育厅副厅长胡平平把这个问题带到了会上，并带头提出《关于尽快制定义务教育投入法》的议案。

　　这个被称为“永远的一号议案”，拉开了农村教育政策调整的大幕。

　　同年5月，国务院出台了《关于基础教育改革与发展的决定》，明确了农村义务教育实行“由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。

　　但是在政策执行过程中，问题又出现了。中西部的一些县经济基础薄弱，难以保证农村义务教育的发展。

　　“把教育作为公共事业，加大对这些经济薄弱县的转移支付”，已经是一种定论。但问题是，中央政府还是地方政府来埋单？政府要埋多少单？

　　来自不同部门和学者的观点在激烈交锋。用胡平平的话说，当时就是“不断争论，不断算账”。

　　在她的印象中，最激烈的一次讨论发生在2005年8月18日。那天全国人大教科文卫委员会邀请了21位全国人大代表参加义务教育法修订座谈会。与会的代表们或者为中央政府说话，或者为地方政府说话，言辞激烈，各持己见。

　　这个难题被抛到了财政部。一位熟知内情的人说，财政部有关负责人原来的观念是：事权和财权统一，谁管这个事情就应该由谁来出钱。尽管农村义务教育很困难，但是也不应该由中央管。但是到基层调研一圈后，这位负责人改变了观念：在农村，做不到事权和财权统一。所以必须跳出原有的观念，事权由县管，但是财权由四级政府分担。

　　2005年年底，《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》出台，明确规定“逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。”

　　何绪铜和其他来自基层的老师终于踏实了——不用再操心工资，不用再操心校舍维修，他们唯一要做的，就是把书教好，把学生培养好。

　　2006年9月1日，新《义务教育法》正式实施；2007年春，全国农村中小学全部免除学杂费；2007年9月，农村中小学全部免费提供教科书、给贫困寄宿生补助生活费；2008年秋，全国城乡中小学全部免除学杂费，同时提高公用经费标准和贫困寄宿生补助生活费补助标准。

　　从1986年提出义务教育到把义务教育前面“收费”两个字删掉，中国用20年时间实现了真正的免费义务教育。

　　“此举惠及1.6亿多适龄儿童少年，这一重大举措，与取消农业税、终结农民种田交税的历史一样，都是惠及民生、载入史册的巨大成就。 ”教育部部长袁贵仁说。

　　于禾是中国教育电视台的编导，他用5年的时间翻阅了上百万字的资料，拍摄了一部关于中国义务教育百年的系列纪录片。在他看来，义务教育，一方面要求老百姓必须在法律规定下接受一定时间的教育，另外一方面要求政府必须提供必要的办学条件。“很长一段时间，我们接受前一个观点，忽视了后者。如今，政府的所作所为，回归了代表现代文明的义务教育原旨。”

　　解决了“温饱问题”的中国义务教育，面临的下一个问题就是提高质量，“迈向小康”。而此时，胡平平，这位义务教育政策调整的先行者又开始了新的“跟风”。2007年，她被借调到教育部基础教育质量监测中心主持日常工作，从事基础教育质量问题的研究、探索和引领工作。

　　在这位熟悉义务教育的教育工作者看来，对刚刚实现温饱的中国义务教育而言，实现教育公平的任务仍然相当艰巨：城乡之间、区域之间、校际之间的资源配置差距较大。以2006年为例，当年城镇财政生均预算内事业费支出是农村的1.3倍，生均财政预算内公用经费支出，城镇是农村的1.2倍。

　　城乡之间、区域之间、校际之间的师资队伍更是差距明显。而此时，教育部门认识到，教师是决定教育质量的关键环节，要把这支队伍作为最重要的基础工程来抓，其中提高农村教师素质更是重中之重。

　　何绪铜还记得，2001年，自己作为一名乡村小学教师参加了国家级的师资培训，在课堂上有同样来自乡村学校的老师痛哭流涕：全国1400万教师，只有1万人能参加培训。我们都是千里挑一的幸运儿啊！

　　随着“师范生免费教育政策”、“中小学教师国家级培训计划”等各项措施相继出台，越来越多的乡村教师得以接受高水平的培训。而全国农村小学大专及以上学历、初中本科及以上学历教师比例分别从2007年的63.4%、41.4%提高到2011年的78.6%、62.8%。

　　就在今年的9月初，国家出台相关政策，对长期工作在农村基层和艰苦边远地区的教师，在工资、职称等方面予以倾斜，在核准岗位结构比例时高级教师岗位向农村学校和薄弱学校倾斜，同时完善医疗、养老等社会保障制度建设，切实维护农村教师社会保障权益。

　　2011年11月，全国所有县级行政单位和省级行政区划全部通过普及九年义务教育和扫除青壮年文盲的国家验收，人口覆盖率达到100%。中国成为9个发展中人口大国中唯一全面实现普及九年义务教育的国家。